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Ostacoli – All’Italia servono meno spesa e più efficienza: a garantirle non saranno pulsioni neocentraliste

Sembra non finire mai la transizione istituzionale che ha segnato i rapporti finanziari tra lo Stato e gli enti locali sin dai decreti Stammati degli anni Settanta. Come allocare le risorse pubbliche per i servizi ai cittadini? La Legge 42 del 2009 superava il criterio della spesa storica, secondo cui chi più ha speso in passato, più riceverà in futuro. Si passava a un riparto e a una perequazione basati su fabbisogni e costi standard: sì alla redistribuzione tra territori; no al finanziamento di sprechi e corruzione. Una svolta che pareva epocale specie perché, in parallelo, si riorganizzava il bilancio dello Stato per missioni e macro funzioni. Ma la svolta non c’è stata, e il federalismo è percepito come moltiplicazione dei livelli d’interposizione burocratica e delle malversazioni, mentre i flussi di compensazione tra territori non hanno inciso sullo status quo . Anzi, tra i Comuni, a essere più penalizzato è proprio chi ha prodotto più servizi e uno sforzo fiscale più forte. Oggi, mentre le Regioni procedono in ordine sparso a riassegnare le competenze delle Province e attendiamo di conoscere il nuovo assetto costituzionale del Paese, i dubbi prevalgono sulle certezze. La politica sembra aver perso l’opportunità federalista. Il decreto n.56/2014 dà al governo 12 mesi per ridisegnare i rapporti finanziari tra centro e periferia. Sarà questo un banco di prova impegnativo per Matteo Renzi nel 2015. L’Italia ha bisogno di istituzioni forti e di chiarezza nella ripartizione delle funzioni. Dobbiamo ridurre la spesa, aumentando efficienza e qualità. In questo disegno, il federalismo non è derubricabile a moda superata. Non saranno le pulsioni neocentraliste a dar trasparenza e solidità allo Stato. Con l’acqua sporca degli scandali e dei conflitti di competenza non si buttino via i principi e gli incentivi virtuosi che solo un assetto federale può dare al Paese.

Citazione: Fabio Pammolli



Che cosa sarebbe accaduto se nel 2009 il Fsn fosse stato ripartito integralmente a quota capitaria ponderata? Pammolli e Salerno propongono questi calcoli, considerando come pesi di ponderazione i valori desumibili dai profili di spesa per fascia di età utilizzati dalla Ragioneria Generale e dall’Ecofin. Inoltre, quale distribuzione regionale delle risorse future emergerebbe se la quota capitaria ponderata fosse applicata alle proiezioni di spesa sanitaria (acuta e lungodegenza) riportate nel Programma di Stabilità dell’Italia? Lo rivelano i numeri di un esercizio di simulazione al 2015 e al 2050, che contiene anche una ipotesi di gestione della fase di transizione. La quota capitaria pondera dimostra la sua capacità di perseguire, con regole semplici e trasparenti, finalità di redistribuzione territoriale. Per quanto riguarda, infine, il lato del reperimento delle risorse, si propone l’applicazione del principio di ugual sacrificio proporzionale sui Pil regionali.

Citazione: Fabio Pammolli e Nicola C. Salerno



Le analisi presentate nel Quaderno evidenziano che il Paese arriva all’appuntamento con il federalismo ereditando un divario geografico particolarmente pronunciato in termini di sviluppo economico.

Alla vigilia delle riforma federalista, l’indice di dipendenza strutturale per area geografica (persone in età inattiva in percentuale di quelle in età attiva), corretto per tener conto dell’occupazione e della produttività, si presta a dare informazioni importanti sulle diverse proporzioni che nel Paese si realizzeranno tra individui non occupati (in età non attiva, divenuti inattivi, disoccupati) e individui effettivamente occupati e generatori di risorse.

Se si manterranno i tassi di occupazione e i livelli di produttività attuali, già nel 2012 gli indici di dipendenza strutturale corretti segnano un netto stacco tra il Mezzogiorno e il resto del Paese: l’oltre 140 per cento del Mezzogiorno (1,4 persone non al lavoro per ogni persona occupata e produttiva) si confronta con valori compresi tra l’80 e il 90 per cento delle altre aree geografiche. Se le Regioni riuscissero a colmare, entro il 2012, la metà del gap che ciascuna mantiene rispetto al target “Lisbona-Stoccolma”, ma rimanessero inalterate le differenze di produttività, la divaricazione degli indici sarebbe più contenuta ma comunque significativa: l’oltre 110 per cento del Mezzogiorno si porrebbe tra il 13 e i 20 punti percentuali al di sopra delle altre aree geografiche.

L’indice di dipendenza strutturale corretto si configura sin dall’immediato come un vero e proprio indice di rottura, con la conseguenza di allontanare il Mezzogiorno sia dal resto del Paese sia dall’Europa. Sul piano di policy, ne deriva la necessità di accompagnare il più possibile la trasformazione federalista con progressi sul fronte delle riforme strutturali: per promuovere concorrenza e migliorare il funzionamento dei mercati; per innalzare i tassi di partecipazione al mercato del lavoro e per promuovere occupazione a tutte le età; per far crescere la produttività, incidendo anche sulle dotazioni infrastrutturali, sulla qualità della pubblica amministrazione e dei servizi pubblici locali; per riformare il welfare system verso un assetto multipilastro in grado di compensare le pressioni crescenti che altrimenti le esigenze di finanziamento delle prestazioni pensionistiche e sanitarie genererebbero, anno per anno, sui redditi degli occupati.

Questa esigenza non si manifesta solo per il Mezzogiorno ma, in una prospettiva internazionale, anche per il Centro-Nord, i cui indici di dipendenza strutturale mostrano, a confronto con l’Europa, più marcate tendenze a deteriorarsi, con effetti negativi sul piano sia dell’equilibrio politico e sociale sia della competitività dell’economia.

Il federalismo è, attraverso i guadagni di trasparenza, responsabilizzazione ed efficienza che rende possibili, una delle riforme più importanti per sostenere la convergenza delle Regioni meno sviluppate del Mezzogiorno e rinvigorire i processi di crescita del Centro-Nord. Ma s’impone una riflessione sulla necessità di coordinarne l’applicazione con le altre riforme strutturali a livello Paese. Il rischio è che, in un eccesso di fiducia sulle sue capacità di promuovere catching-up e sviluppo, la riforma federalista venga “lasciata sola” e sovraccaricata di compiti e attese, mentre dovrebbe essere coadiuvata e sostenuta dalle altre riforme strutturali Paese. In caso contrario, le tensioni divergenti che si svilupperanno tra aree geografiche potranno assumere, sin dai prossimi anni, dimensioni troppo forti per poter mantenere il federalismo nel solco del dettato costituzionale; troppo forti per poter far esprimere effetti positivi ai principi di avvicinamento delle fonti di entrata a quelle di spesa e di piena responsabilizzazione nei confronti dei risultati di bilancio. Il rischio, in altri termini, è che si creda troppo nella shock therapy del federalismo, sottovalutando le condizioni di contesto in cui lo si innesta e, in particolare, quelle riguardanti la struttura di base del Paese, quella che Regioni ed Enti Locali dovranno continuare a condividere.

Non far mancare al federalismo il sostegno delle riforme Paese è necessario per guardare doppiamente lontano: alla sostenibilità del federalismo costituzionale, e alla necessità che l’Italia partecipi da protagonista a quel federalismo di “secondo livello” che è il processo di integrazione europea.

Il Quaderno è realizzato grazie anche al contributo della “Fondazione Monte dei Paschi di Siena”

Citazione: Fabio Pammolli, Nicola C. Salerno



In tutti i Paesi ad economia e welfare sviluppati, la spesa sanitaria è, tra le voci di spesa sociale, quella che nelle prossime decadi farà registrare la crescita più intensa in termini di PIL, e soprattutto più soggetta ad alea per la presenza di fattori – lato offerta e lato domanda –il cui impatto è difficilmente quantificabile. La possibilità che, senza interventi di policy, l’incidenza sul PIL al 2050 arrivi a più che raddoppiarsi è segnalata dal differenziale positivo che, storicamente, i tassi di crescita della spesa hanno fatto registrare rispetto al tasso di crescita del PIL. A questo si aggiungono le difficoltà che stanno sperimentando tutti i Programmi di Stabilità europei – in particolare quello italiano – quando registrano nel breve periodo incrementi inattesi di ordine di grandezza significativi rispetto agli incrementi proiettati a cinquant’anni. Di fronte a queste proiezioni, la stabilizzazione della spesa pubblica sul PIL ai livelli correnti implica riduzioni significative della copertura pubblica, con conseguente implicito affidamento della domanda al finanziamento privato: per l’Italia, il coverage del SSN è proiettato in riduzione dall’attuale 75% a meno del 50% nel 2050. In questo scenario si rende indispensabile definire una governance in grado di combinare, sulla base di scelte positive, l’obiettivo della stabilità finanziaria con quello dell’adeguatezza/equità delle prestazioni. Tre i grandi snodi di policy: (a) la riorganizzazione federalista dello Stato; (b) il rinnovamento degli strumenti di regolazione lato offerta e domanda, parte del più generale coordinamento di policy tra Stato e Regioni; (c) lo sviluppo dei pilastri privati complementari supportati da agevolazioni fiscali, come tassello di un sistema in grado di rispondere meglio al processo di invecchiamento della popolazione e alla continua crescita della domanda di prestazioni innovative sul piano scientifico-tecnologico. Pammolli e Salerno discutono questi tre grandi temi, evidenziandone le interconnessioni.

Citazione: Fabio Pammolli, Nicola C. Salerno