Note

Nota CERM n. 1-2009, di Fabio Pammolli, Nicola C. Salerno

Sono già disponibili in versione preliminare le nuove proiezioni (il terzo round) di lungo termine della spesa age-related (pensioni, sanità, indennità di disoccupazione, istruzione) elaborate dal Gruppo di Lavoro sull’Invecchiamento della Popolazione (Awg) del Comitato di Politica Economica di Ecofin. In attesa che il lavoro venga ufficialmente diffuso al pubblico, è utile fare un passo indietro, per porsi tre domande che preparano ad una lettura attenta del nuovo report Awg-Ecofin: (1) Quali valori emergerebbero se le precedenti proiezioni Awg, rilasciate nel 2006, fossero tradotte da incidenze sul Pil in rapporti tra grandezze pro-capite?; (2) A quali differenze nella scelta delle ipotesi è riconducibile la significativa differenza che è emersa tra le proiezioni di Awg-2006 sulla sanità e quelle sempre nel 2006 elaborate dall’Ocse?; (3) Se per progettare le riforme di struttura è importante disporre di benchmark che indichino l’ordine di grandezza della crescita tendenziale potenziale della spesa, quali, tra i vari scenari rinvenibili nei lavori del 2006, possono essere giudicati più rispondenti allo scopo? Sono tre domande che, nonostante l’ampio divario nelle forchette di proiezione tra Awg e Ocse, sono sinora rimaste eluse. La Nota cerca di rispondere a queste domande, focalizzando l’attenzione sulle due voci più importanti della spesa pubblica per welfare: la sanità e le pensioni.

Se le proiezioni di lungo termine della spesa pubblica per sanità e pensioni, sviluppate nel 2006 da Awg-Ecofin (nel seguito direttamente “Ecofin”) nel secondo round di lavori del Gruppo di Lavoro sull’Invecchiamento della Popolazione, sono tradotte in termini di flussi di trasferimento di risorse dagli attivi/occupati alle fasce anziane, emerge con chiarezza la necessità di un ripensamento della struttura sia del sistema sanitario che di quello pensionistico.

Portando alle logiche conseguenze lo scenario baseline di Ecofin, risulta che nel 2050 ogni occupato dovrà corrispondere, per finanziare le prestazioni sanitarie e pensionistiche dedicate agli ultrasessantacinquenni, un ammontare pari al 62,3 per cento del Pil pro-capite in Italia, e pari al 51,5 nella media Ue-15. Si tratta di soglie critiche nel funzionamento del pay-as-you-go che oggi finanzia sanità e pensioni. È a queste soglie che ci si riferisce quando, nel dibattito, si sottolinea come lo spostamento di risorse tra persone e generazioni, messo in atto anno per anno dal pay-as-you-go, finirebbe per generare distorsioni nelle scelte di lavoro, investimento e produzione, con conseguenze depressive sull’economia e destabilizzanti per il clima sociale. Ma il baseline Ecofin non riesce a cogliere l’intero potenziale di crescita che la spesa sanitaria potrà far registrare nel medio-lungo termine.

Le proiezioni sanitarie dell’Ocse diffuse nel 2006, partendo da ipotesi demografiche e macroeconomiche sufficientemente allineate ad Ecofin ma distinguendosi per il maggior rilievo dato a fattori extra demografici che incideranno sulla spesa (avanzamento scientifico-tecnologico, pressioni specifiche dal lato della domanda, allargamento del basket di consumo, effetto “Baumol”), descrivono incidenze sul Pil che nel 2050 arrivano addirittura a raddoppiarsi o a più che raddoppiarsi. Se, assieme a quelle delle pensioni, si tiene conto di queste proiezioni sanitarie, allora il peso su ogni occupato è destinato, senza interventi di policy, a superare il 71 per cento del Pil pro-capite in Italia e il 60 in Ue-15. E le proiezioni dell’Ocse non possono esser viste come estremizzate ma, anzi, sono probabilmente quelle più adatte a fornire ordini di grandezza della dinamica potenziale della spesa senza interventi correttivi della policy. A configurare, dunque, le difficoltà che il policy maker si troverà a fronteggiare, senza dare per scontato alcun meccanismo di smorzamento delle pressioni di spesa di cui lo stesso policy maker non sia chiamato espressamente all’assunzione di responsabilità.

Scenari insostenibili, se si pensa che gli avanzi primari di bilancio pubblico necessari a ricondurre/mantenere il debito pubblico sotto il 60 per cento del Pil al 2050 (l’indicatore S1 utilizzato dalla Commissione Europea), o a soddisfare il vincolo di bilancio su un orizzonte infinito (l’indicatore S2), dovrebbero, per compensare la dinamica della spesa, posizionarsi stabilmente su valori compresi tra il 7 e l’11-12 per cento a seconda dei Paesi, così ingessando completamente la politica annuale di bilancio. Dietro requisiti così anomali sugli avanzi dovrebbero esserci o compressioni irrealistiche delle altre voci di spese a carico del bilancio pubblico, oppure un aumento della pressione fiscale e contributiva altrettanto irrealizzabile.

Quali indicazioni generali si possono trarre, dal confronto Ecofin-Ocse e dai numeri presentati, sul piano di politica economica? Sono tre i gruppi di considerazioni più significative:

Innanzi tutto, non deve apparire in nessun modo un attacco al finanziamento a ripartizione in quanto tale, e men che meno al sistema sanitario universale o al welfare system. Sarebbe un errore grave, che impedirebbe di considerare apertamente e senza pregiudizi ideologici le criticità cui sono esposti gli attuali modelli organizzativi del welfare system.

L’attenzione e il dibattito dovrebbero muovere da numeri come quelli presentati nella Nota, per studiare le soluzioni più adatte in un’ottica riformista che abbia come finalità, non già la messa in discussione delle funzioni essenziali ed irrinunciabili degli istituti del welfare system, ma il loro ammodernamento e rafforzamento per gli anni a venire. Diversificazione multipilastro e universalismo selettivo appaio passaggi ineludibili, e il dibattito dovrebbe acquisire e condividere questa necessità, per potersi dedicare ad approfondire i tempi e i modi.

Da ultimo, una indicazione sugli esercizi di proiezione, soprattutto quelli svolti da Istituzioni e Osservatori internazionali. Questi lavori hanno un ruolo fondamentale nell’indirizzare il policy maker sugli snodi più critici, e nell’assisterlo nella formulazione tempestiva di soluzioni che siano all’altezza e percorribili. Sarebbe auspicabile che si adottasse una sorta di “codice di condotta”, con l’impegno a dare la massima trasparenza a tutti gli esercizi di proiezione, corredandoli del dettaglio delle ipotesi sottostanti, e permettendo la replicabilità degli scenari con ipotesi diverse, anche attraverso la dislcosure dei modelli o la disponibilità a sviluppare scenari nuovi su qualificata richiesta. Se così fosse, confronti, elaborazioni e verifiche di coerenza interna potrebbero avvenire in maniera metodica e senza dover ricorrere ad approssimazioni, a vantaggio della comprensione dei fenomeni e della diffusione di consapevolezza.

Su quest’ultimo punto, Ecofin e Ocse potrebbero dare l’esempio. Sarebbe utilissimo incrociare le ipotesi, e verificare quali risultati offrono le proiezioni Ecofin alimentate con le ipotesi Ocse e viceversa. Aiuterebbe a far convergere il dibattito sulle differenze effettivamente rilevanti. Cerm, nel frattempo, si impegna a replicare le elaborazioni contenute in questa Nota anche per la nuova release di proiezioni di Ecofin: sia la rassegna dettagliata delle ipotesi, sia la traduzione del profilo di incidenza sul Pil della spesa sanitaria aggregata in flussi e variazione di flussi di risorse tra cittadini, attivi, occupati e appartenenti a generazioni diverse. In attesa che magari anche l’Ocse rinnovi le sue proiezioni, e che tra due Istituzioni così importanti nel panorama europeo e internazionale si sviluppi un confronto più aperto per la migliore comprensione delle sfide che ci attendono.