Finanza Pubblica e Riforme

Il primo articolo individua i soggetti di riferimento, ovvero (a) tutti i pensionati “già dipendenti pubblici che fruiscono di trattamento a carico [dell’INPDAP]”, e (b) tutti “i dipendenti o i pensionati di Enti [Pubblici] e Amministrazioni Pubbliche iscritti […] presso enti o gestioni previdenziali diverse dall’INPDAP” [1].
Il secondo articolo iscrive di diritto tutti i precedenti soggetti alla “Gestione Unitaria delle Prestazioni Creditizie e Sociali” (GUPCS dell’INPDAP), obbligandoli al versamento dei contributi, a meno che - con un meccanismo di silenzio-assenso - non comunichino all’INPDAP la loro volontà contraria [2]. La contribuzione è a “totale carico dell’interessato e non rimborsabile” [3].
Il terzo articolo fissa le aliquote di contribuzione alla GUPCS: lo 0,35% della retribuzione lorda per gli attivi [4], e lo 0,15% della pensione lorda per i pensionati. Sono esclusi i titolari di pensione sino a 600 Euro lordi al mese [5]. La contribuzione è prelevata “mediante ritenuta mensile”.
Il quarto articolo prevede una fattispecie in cui, nel caso di cessione della retribuzione a garanzia di debiti contratti, la stessa cessione possa estendersi alla pensione. La previsione è necessaria per permettere anche a chi è prossimo alla pensione o già pensionato di accedere alle prestazioni della GUPCS.

Trascurando il quarto articolo (che ha natura meramente funzionale agli altri), proponiamo alcune riflessioni sui primi tre.

Il decreto ministeriale regolamenta il comma 347 della Legge n. 266 del 23 Dicembre 2005 [6] che, senza oneri aggiuntivi per lo Stato, estende le prestazioni creditizie agevolate dell’INPDAP ai soggetti elencati al precedente punto 1., assoggettando anche loro all’obbligo di contribuzione. Le prestazioni sono erogate dalla GUPCS, istituita dal comma 245 della Legge n. 662 del 23 Dicembre 1996 [7].
Sinora (prima di questo decreto) l’obbligo di contribuzione (0,35% della retribuzione lorda) è stato in capo ai soli lavoratori dipendenti iscritti all’INPDAP [8], e non ha riguardato né i già pensionati INPDAP, né i lavoratori dipendenti e i pensionati di Enti Pubblici e Amministrazioni Pubbliche iscritti a “enti o gestioni previdenziali diverse dall’INPDAP”. Corrispondentemente, le prestazioni creditizie agevolate sono state sinora indirizzate agli iscritti all’INPDAP, sia nel periodo di attività sia in quello di quiescenza. Adesso, la platea degli obbligati a contribuzione e quella dei possibili beneficiari diventano identiche e si estendono a tutti i lavoratori dipendenti e tutti i pensionati di Enti Pubblici e Amministrazioni Pubbliche, anche non afferenti l’INPDAP per la gestione pensionistica.
Mentre il Paese è in affanno sulla riforma delle pensioni e, soprattutto, sulla riorganizzazione del welfare system verso un assetto più efficiente, efficace e trasparente [9], questo “piccolo” decreto, passato di fatto inosservato, porta una prova di come l’attività di legiferazione/decretazione sia ancora lontana da un concreta percezione delle urgenze.

Le problematicità riscontrabili anche prima del decreto
Anche prima del decreto, la funzione accessoria dell’INPDAP di fornire crediti agevolati ai dipendenti pubblici rimaneva criticabile per diverse ragioni.
Mentre si riconosce la possibilità che, su base volontaria, chiunque possa associarsi per finalità mutuative specifiche, purché finanziate in toto dai contributi dei partecipanti e non impegnanti risorse delle collettività, è l’obbligatorietà del contributo alla GUPCS a non essere condivisibile. L’obbligatorietà innalza la finalità dell’accesso agevolato al credito allo status di assicurazione sociale, della quale però non possiede le caratteristiche qualificanti: non si fronteggiano rischi vitali e generalizzati, soggetti a miopia individuale, moral hazard e adverse selection, contro i quali l’assicurazione obbligatoria, finanziata a ripartizione dai premi dei singoli, è ottimale sia dal punto di vista economico sia per la coesione sociale che permette di affermare (come nel caso del rischio di infortuni sul lavoro o di disoccupazione) [10].
Al contrario, l’obbligatorietà della contribuzione è, in questo caso, fonte di poca trasparenza e tende a creare flussi redistributivi difficilmente valutabili: a fronte della contribuzione di tutti, soltanto alcuni hanno accesso al credito agevolato (“nei limiti delle disponibilità di bilancio”, si legge nei regolamenti dell’INPDAP), e la selezione di questi ultimi avviene secondo criteri non sufficienti a dare rilevanza alle differenze economico-sociali dei singoli e delle famiglie [11].
Se poi la gestione dell’attività creditoria non è totalmente autonoma sul piano finanziario (non è costantemente autofinanziata dagli specifici contributi degli iscritti e dai rendimenti di prestiti e mutui), allora essa finisce col fare affidamento su risorse di altri capitoli del bilancio previdenziale o del bilancio pubblico, sottraendo risorse ad altre funzioni rivolte all’intera collettività.
Le problematicità della precedente alinea permangono anche quando il credito agevolato non è erogato direttamente dall’INPDAP, ma da banche e società finanziarie nei confronti delle quali l’INPDAP agisce come garante attraverso convezioni.
V’è poi da considerare la casistica, crescente nel tempo, delle carriere che si svolgono in parte nel pubblico e in parte nel privato e che, conseguentemente, maturano diritti in più di una gestione pensionistica. In questi casi, la concessione di credito agevolato può o esser fonte di disparità di trattamento (che cosa accade quando chi riceve credito poi passa al settore privato; non corrisponde più contributi alla GUPCS anche se ne rimane diretto beneficiario, mentre altri lavoratori pubblici, magari ancora a lungo in servizio, possono non avervi mai accesso?), oppure fungere ex-ante come deterrente alla mobilità lavorativa, che invece è attesa svolgere un ruolo primario nel sistema socio-economico a venire (soprattutto nelle relazioni tra settore pubblico e settore privato).
Di fronte alla duplice esigenza di ridurre gli oneri contributivi sul lavoro e di innalzare la copertura pensionistica (la ratio della riforma multipilastro [10]), una voce contributiva obbligatoria come quella della GUPCS è un esempio di istituto inefficiente da superare.

Un invito a riflettere sul complesso dell’attività creditoria (anche alle persone giuridiche)
Se dalle prestazioni a favore dei dipendenti pubblici si passa a considerare gli altri ambiti di gestione creditizia dell’INPDAP (non interessati dal decreto in oggetto [12]), i punti critici aumentanoò.
Dando per formato il patrimonio storico dell’Istituto (fonte di rendite che concorrono a generare i flussi finanziari in entrata assieme ai contributi degli iscritti), con quali disponibilità finanziarie autonome l’INPDAP può continuare ad erogare mutui “agli Enti Locali, ai consorzi, alle cooperative edilizie, alle società e agli enti costituiti allo scopo di costruire, senza finalità di lucro, case economiche e popolari, agli Enti di diritto pubblico soggetti al controllo dello Stato e delle Regioni, alle società concessionarie di lavori pubblici per la costruzione di opere di pubblica utilità?”, se ogni anno è necessario il concorso della fiscalità generale per onorare il pagamento delle pensioni del sistema pubblico?. Il criterio di finanziamento a ripartizione (pay-as-you-go) riguarda tutto il sistema pensionistico pubblico, ancorché esistano più Enti gestori / più gestioni. Se ogni gestione decidesse di destinare (anche soltanto come impiego finanziario pro tempore) parte degli introiti contributivi a finalità riservate ai propri iscritti, verrebbe meno la ratio stessa del finanziamento a ripartizione, e la fiscalità generale (i.e. risorse delle collettività) sarebbe chiamata a partecipare in proporzioni crescenti al pagamento anno per anno delle pensioni, di fatto finanziando i servizi riservati alle singole categorie (una distorsione corporativistica della ripartizione) [13].
La possibilità di finanziare opere di pubblica utilità non fa rilevare già presso l’INPDAP quella funzione “impropria” di investitore pubblico che ancora potrebbe essere creata anche in capo all’INPS, se affluisse al cosiddetto “fondo infrastrutture” il TFR non destinato a previdenza complementare dai lavoratori delle imprese con più di 50 addetti?  [14].
Se davvero residuano, pro tempore ma con rinnovi continui, risorse finanziare in capo all’INPDAP, questo non dovrebbe piuttosto essere considerato un “cuscinetto” da utilizzare per gestire la rimodulazione delle aliquote di contribuzione che è parte della trasformazione multipilastro che il Paese “insegue” ormai da oltre un decennio?.
A che logica risponde, invece, utilizzare quelle risorse per mutui agevolati o altri investimenti convenzionati che non danno garanzia della massimizzazione del patrimonio a sostegno del pagamento delle pensioni future?. Non siamo in presenza di un sistema multipilastro (pay-as-you-go e capitalizzazione) “nascosto e deviato” che potrebbe addirittura espandersi se la stessa funzione fosse replicata nell’INPS?. Non si confonde il ruolo di INPDAP-INPS e dei contributi a loro versati con quello della fiscalità generale, cui spetta il compito di raccogliere risorse della comunità per finanziare le opere di pubblica utilità e i servizi pubblici (assieme alla tariffazione e alle compartecipazioni)?.
Le erogazioni preferenziali agli Enti Locali e agli Enti di diritto pubblico, quantunque collegate all’opera di pubblica utilità da realizzare, non sono un fattore di aggravio della “sindrome dei bilanci soffici” che negli ultimi anni ha permeato i rapporti tra i vari livelli di governo?. Finanziatore e finanziato, infatti, appartengono entrambi, direttamente o indirettamente, all’articolazione delle Amministrazioni Pubbliche. La posizione del finanziatore-controllore si sovrappone a quella del finanziato, che inevitabilmente perde l’incentivo a valutare con la massima accuratezza i ritorni degli investimenti, contando sulla sua non fallibilità e sul rifinanziamento

Il decreto aumenta le criticità
Gli interrogativi, soprattutto alla vigilia di scelte così importanti per il futuro del sistema pensionistico e del welfare, sono tanti; ma ritorniamo al Decreto n. 45-2007. Esso amplifica le criticità segnalate per l’attività della GUPCS, perché allarga a tutti i dipendenti e pensionati pubblici l’obbligo di contribuzione. Con quattro aggravanti:
a)       La contribuzione è richiesta anche a coloro che sono già in pensione o che sono prossimi alla quiescenza. Dal momento che le necessità di ricorrere a prestiti/mutui sono mediamente maggiori nelle fasi iniziali e centrali della vita, quanti casi ricorreranno di persone che dovranno contribuire con elevata probabilità di non usufruire della prestazione?. Quante, tra queste persone, avranno già contratto in precedenza un prestito o un mutuo esterno alla gestione INPDAP, dovendo adesso comunque concorrere al suo finanziamento?.
b)       Se è vero che le aliquote percentuali sono contenute, è anche vero che il limite di esenzione per i pensionati è posto a soli 600 Euro lordi mensili. Che messaggio politico è veicolato, se da un lato il Governo pone la priorità delle pensioni basse e dall’altro introduce obblighi contributivi, sulle stesse pensioni, difficilmente riconducibili ad una logica di miglioramento del sistema?.
c)       Ad aliquote contenute, con impatti scarsamente intelligibili sulle buste paga, corrisponde un alto potenziale di funzionamento del silenzio-assenso (a quale ufficio, poi, lo si dovrebbe concretamente manifestare?). Se già per lo smobilizzo del TFR questo istituto lascia sollevare delle perplessità (sui cambiamenti importanti è preferibile l’informazione e la sollecitazione ad una decisione esplicita), il suo uso diffuso e quasi regolare - soprattutto concentrato sulle stesse tematiche - diviene sintomo di poca chiarezza nei rapporti tra Amministrazione e cittadino ed evidenza delle difficoltà del Legislatore nel superare un confronto ex-ante e aperto. Un metodo da abbandonare il prima possibile, se non si vuole alimentare tensione e sospetto in previsione delle tante riforme in cantiere.
d)       Adesso che anche i pensionati sono tenuti alla contribuzione, aumenta la possibilità che si attivino flussi redistributivi incontrollabili, di pari passo con l’aumento dei casi di carriere svolte a cavallo del settore pubblico e di quello privato. Ad esempio, ci si è interrogati su come questa scelta interferisca con gli istituti previsti per dare il più possibile continuità alla carriera quando questa si svolga attraverso gestioni pensionistiche diverse (ricongiunzione, totalizzazione, riunione, pensione supplementare, supplemento di pensione)?.