Il “piccolo” Decreto n. 45-2007 e la riforma delle pensioni e del welfare

si amplia – con silenzio-assenso – la funzione di credito agevolato dell’INPDAP; occasione pe runa riflessione sul complesso della sua attività creditoria

Il Decreto n. 45-2007 e l’erogazione di credito agevolato dell’INPDAP
Sulla Gazzetta Ufficiale n. 83 del 10 Aprile 2007 è comparso un decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze riguardante le prestazioni creditizie agevolate per i lavoratori pubblici erogate dell’INPDAP (cfr. in appendice). Il decreto consta di quattro articoli.

Il primo articolo individua i soggetti di riferimento, ovvero (a) tutti i pensionati “già dipendenti pubblici che fruiscono di trattamento a carico [dell’INPDAP]”, e (b) tutti “i dipendenti o i pensionati di Enti [Pubblici] e Amministrazioni Pubbliche iscritti […] presso enti o gestioni previdenziali diverse dall’INPDAP[1].
Il secondo articolo iscrive di diritto tutti i precedenti soggetti alla “Gestione Unitaria delle Prestazioni Creditizie e Sociali” (GUPCS dell’INPDAP), obbligandoli al versamento dei contributi, a meno che – con un meccanismo di silenzio-assenso – non comunichino all’INPDAP la loro volontà contraria [2]. La contribuzione è a “totale carico dell’interessato e non rimborsabile[3].
Il terzo articolo fissa le aliquote di contribuzione alla GUPCS: lo 0,35% della retribuzione lorda per gli attivi [4], e lo 0,15% della pensione lorda per i pensionati. Sono esclusi i titolari di pensione sino a 600 Euro lordi al mese [5]. La contribuzione è prelevata “mediante ritenuta mensile”.
Il quarto articolo prevede una fattispecie in cui, nel caso di cessione della retribuzione a garanzia di debiti contratti, la stessa cessione possa estendersi alla pensione. La previsione è necessaria per permettere anche a chi è prossimo alla pensione o già pensionato di accedere alle prestazioni della GUPCS.

Trascurando il quarto articolo (che ha natura meramente funzionale agli altri), proponiamo alcune riflessioni sui primi tre.

Il decreto ministeriale regolamenta il comma 347 della Legge n. 266 del 23 Dicembre 2005 [6] che, senza oneri aggiuntivi per lo Stato, estende le prestazioni creditizie agevolate dell’INPDAP ai soggetti elencati al precedente punto 1., assoggettando anche loro all’obbligo di contribuzione. Le prestazioni sono erogate dalla GUPCS, istituita dal comma 245 della Legge n. 662 del 23 Dicembre 1996 [7].
Sinora (prima di questo decreto) l’obbligo di contribuzione (0,35% della retribuzione lorda) è stato in capo ai soli lavoratori dipendenti iscritti all’INPDAP [8], e non ha riguardato né i già pensionati INPDAP, né i lavoratori dipendenti e i pensionati di Enti Pubblici e Amministrazioni Pubbliche iscritti a “enti o gestioni previdenziali diverse dall’INPDAP”. Corrispondentemente, le prestazioni creditizie agevolate sono state sinora indirizzate agli iscritti all’INPDAP, sia nel periodo di attività sia in quello di quiescenza. Adesso, la platea degli obbligati a contribuzione e quella dei possibili beneficiari diventano identiche e si estendono a tutti i lavoratori dipendenti e tutti i pensionati di Enti Pubblici e Amministrazioni Pubbliche, anche non afferenti l’INPDAP per la gestione pensionistica.
Mentre il Paese è in affanno sulla riforma delle pensioni e, soprattutto, sulla riorganizzazione del welfare system verso un assetto più efficiente, efficace e trasparente [9], questo “piccolo” decreto, passato di fatto inosservato, porta una prova di come l’attività di legiferazione/decretazione sia ancora lontana da un concreta percezione delle urgenze.

Le problematicità riscontrabili anche prima del decreto
Anche prima del decreto, la funzione accessoria dell’INPDAP di fornire crediti agevolati ai dipendenti pubblici rimaneva criticabile per diverse ragioni.
Mentre si riconosce la possibilità che, su base volontaria, chiunque possa associarsi per finalità mutuative specifiche, purché finanziate in toto dai contributi dei partecipanti e non impegnanti risorse delle collettività, è l’obbligatorietà del contributo alla GUPCS a non essere condivisibile. L’obbligatorietà innalza la finalità dell’accesso agevolato al credito allo status di assicurazione sociale, della quale però non possiede le caratteristiche qualificanti: non si fronteggiano rischi vitali e generalizzati, soggetti a miopia individuale, moral hazard e adverse selection, contro i quali l’assicurazione obbligatoria, finanziata a ripartizione dai premi dei singoli, è ottimale sia dal punto di vista economico sia per la coesione sociale che permette di affermare (come nel caso del rischio di infortuni sul lavoro o di disoccupazione) [10].
Al contrario, l’obbligatorietà della contribuzione è, in questo caso, fonte di poca trasparenza e tende a creare flussi redistributivi difficilmente valutabili: a fronte della contribuzione di tutti, soltanto alcuni hanno accesso al credito agevolato (“nei limiti delle disponibilità di bilancio”, si legge nei regolamenti dell’INPDAP), e la selezione di questi ultimi avviene secondo criteri non sufficienti a dare rilevanza alle differenze economico-sociali dei singoli e delle famiglie [11].
Se poi la gestione dell’attività creditoria non è totalmente autonoma sul piano finanziario (non è costantemente autofinanziata dagli specifici contributi degli iscritti e dai rendimenti di prestiti e mutui), allora essa finisce col fare affidamento su risorse di altri capitoli del bilancio previdenziale o del bilancio pubblico, sottraendo risorse ad altre funzioni rivolte all’intera collettività.
Le problematicità della precedente alinea permangono anche quando il credito agevolato non è erogato direttamente dall’INPDAP, ma da banche e società finanziarie nei confronti delle quali l’INPDAP agisce come garante attraverso convezioni.
V’è poi da considerare la casistica, crescente nel tempo, delle carriere che si svolgono in parte nel pubblico e in parte nel privato e che, conseguentemente, maturano diritti in più di una gestione pensionistica. In questi casi, la concessione di credito agevolato può o esser fonte di disparità di trattamento (che cosa accade quando chi riceve credito poi passa al settore privato; non corrisponde più contributi alla GUPCS anche se ne rimane diretto beneficiario, mentre altri lavoratori pubblici, magari ancora a lungo in servizio, possono non avervi mai accesso?), oppure fungere ex-ante come deterrente alla mobilità lavorativa, che invece è attesa svolgere un ruolo primario nel sistema socio-economico a venire (soprattutto nelle relazioni tra settore pubblico e settore privato).
Di fronte alla duplice esigenza di ridurre gli oneri contributivi sul lavoro e di innalzare la copertura pensionistica (la ratio della riforma multipilastro [10]), una voce contributiva obbligatoria come quella della GUPCS è un esempio di istituto inefficiente da superare.

Un invito a riflettere sul complesso dell’attività creditoria (anche alle persone giuridiche)
Se dalle prestazioni a favore dei dipendenti pubblici si passa a considerare gli altri ambiti di gestione creditizia dell’INPDAP (non interessati dal decreto in oggetto [12]), i punti critici aumentanoò.
Dando per formato il patrimonio storico dell’Istituto (fonte di rendite che concorrono a generare i flussi finanziari in entrata assieme ai contributi degli iscritti), con quali disponibilità finanziarie autonome l’INPDAP può continuare ad erogare mutui “agli Enti Locali, ai consorzi, alle cooperative edilizie, alle società e agli enti costituiti allo scopo di costruire, senza finalità di lucro, case economiche e popolari, agli Enti di diritto pubblico soggetti al controllo dello Stato e delle Regioni, alle società concessionarie di lavori pubblici per la costruzione di opere di pubblica utilità?”, se ogni anno è necessario il concorso della fiscalità generale per onorare il pagamento delle pensioni del sistema pubblico?. Il criterio di finanziamento a ripartizione (pay-as-you-go) riguarda tutto il sistema pensionistico pubblico, ancorché esistano più Enti gestori / più gestioni. Se ogni gestione decidesse di destinare (anche soltanto come impiego finanziario pro tempore) parte degli introiti contributivi a finalità riservate ai propri iscritti, verrebbe meno la ratio stessa del finanziamento a ripartizione, e la fiscalità generale (i.e. risorse delle collettività) sarebbe chiamata a partecipare in proporzioni crescenti al pagamento anno per anno delle pensioni, di fatto finanziando i servizi riservati alle singole categorie (una distorsione corporativistica della ripartizione) [13].
La possibilità di finanziare opere di pubblica utilità non fa rilevare già presso l’INPDAP quella funzione “impropria” di investitore pubblico che ancora potrebbe essere creata anche in capo all’INPS, se affluisse al cosiddetto “fondo infrastrutture” il TFR non destinato a previdenza complementare dai lavoratori delle imprese con più di 50 addetti?  [14].
Se davvero residuano, pro tempore ma con rinnovi continui, risorse finanziare in capo all’INPDAP, questo non dovrebbe piuttosto essere considerato un “cuscinetto” da utilizzare per gestire la rimodulazione delle aliquote di contribuzione che è parte della trasformazione multipilastro che il Paese “insegue” ormai da oltre un decennio?.
A che logica risponde, invece, utilizzare quelle risorse per mutui agevolati o altri investimenti convenzionati che non danno garanzia della massimizzazione del patrimonio a sostegno del pagamento delle pensioni future?. Non siamo in presenza di un sistema multipilastro (pay-as-you-go e capitalizzazione) “nascosto e deviato” che potrebbe addirittura espandersi se la stessa funzione fosse replicata nell’INPS?. Non si confonde il ruolo di INPDAP-INPS e dei contributi a loro versati con quello della fiscalità generale, cui spetta il compito di raccogliere risorse della comunità per finanziare le opere di pubblica utilità e i servizi pubblici (assieme alla tariffazione e alle compartecipazioni)?.
Le erogazioni preferenziali agli Enti Locali e agli Enti di diritto pubblico, quantunque collegate all’opera di pubblica utilità da realizzare, non sono un fattore di aggravio della “sindrome dei bilanci soffici” che negli ultimi anni ha permeato i rapporti tra i vari livelli di governo?. Finanziatore e finanziato, infatti, appartengono entrambi, direttamente o indirettamente, all’articolazione delle Amministrazioni Pubbliche. La posizione del finanziatore-controllore si sovrappone a quella del finanziato, che inevitabilmente perde l’incentivo a valutare con la massima accuratezza i ritorni degli investimenti, contando sulla sua non fallibilità e sul rifinanziamento

Il decreto aumenta le criticità
Gli interrogativi, soprattutto alla vigilia di scelte così importanti per il futuro del sistema pensionistico e del welfare, sono tanti; ma ritorniamo al Decreto n. 45-2007. Esso amplifica le criticità segnalate per l’attività della GUPCS, perché allarga a tutti i dipendenti e pensionati pubblici l’obbligo di contribuzione. Con quattro aggravanti:
a)       La contribuzione è richiesta anche a coloro che sono già in pensione o che sono prossimi alla quiescenza. Dal momento che le necessità di ricorrere a prestiti/mutui sono mediamente maggiori nelle fasi iniziali e centrali della vita, quanti casi ricorreranno di persone che dovranno contribuire con elevata probabilità di non usufruire della prestazione?. Quante, tra queste persone, avranno già contratto in precedenza un prestito o un mutuo esterno alla gestione INPDAP, dovendo adesso comunque concorrere al suo finanziamento?.
b)       Se è vero che le aliquote percentuali sono contenute, è anche vero che il limite di esenzione per i pensionati è posto a soli 600 Euro lordi mensili. Che messaggio politico è veicolato, se da un lato il Governo pone la priorità delle pensioni basse e dall’altro introduce obblighi contributivi, sulle stesse pensioni, difficilmente riconducibili ad una logica di miglioramento del sistema?.
c)       Ad aliquote contenute, con impatti scarsamente intelligibili sulle buste paga, corrisponde un alto potenziale di funzionamento del silenzio-assenso (a quale ufficio, poi, lo si dovrebbe concretamente manifestare?). Se già per lo smobilizzo del TFR questo istituto lascia sollevare delle perplessità (sui cambiamenti importanti è preferibile l’informazione e la sollecitazione ad una decisione esplicita), il suo uso diffuso e quasi regolare – soprattutto concentrato sulle stesse tematiche – diviene sintomo di poca chiarezza nei rapporti tra Amministrazione e cittadino ed evidenza delle difficoltà del Legislatore nel superare un confronto ex-ante e aperto. Un metodo da abbandonare il prima possibile, se non si vuole alimentare tensione e sospetto in previsione delle tante riforme in cantiere.
d)       Adesso che anche i pensionati sono tenuti alla contribuzione, aumenta la possibilità che si attivino flussi redistributivi incontrollabili, di pari passo con l’aumento dei casi di carriere svolte a cavallo del settore pubblico e di quello privato. Ad esempio, ci si è interrogati su come questa scelta interferisca con gli istituti previsti per dare il più possibile continuità alla carriera quando questa si svolga attraverso gestioni pensionistiche diverse (ricongiunzione, totalizzazione, riunione, pensione supplementare, supplemento di pensione)?.

Proprio in questi giorni il Governo discute interventi a favore delle pensioni basse per un ammontare complessivo di circa 1 miliardo di Euro (ma nel dibattito sono riportate anche cifre inferiori), contando sul cosiddetto “tesoretto”, che però è una fonte una tantum, non strutturale. Se si confronta questa cifra con il monte contribuzione obbligatoria che la GUPCS ha raccolto nel 2006 prima del decreto che ne allarga le fonti contributive (431 milioni di Euro [15]), emerge come questo istituto, nonostante le evidenziate criticità di funzionamento, raccolga annualmente ammontari di risorse con ordini di grandezza tali da poter concorrere a soddisfare alcune priorità dell’agenda politica.
E questo aspetto diviene ancor più lampante se si considera che nel 2005 la GUPCS ha riportato un disavanzo di tesoreria di 670 milioni di Euro, divenuto di 696 nel 2006 [15]: la forbice tra contributi (in entrata) e nuove aperture di credito (in uscita) genera un saldo a finanziare che richiede o lo spostamento di risorse da altri capitoli del bilancio dell’INPDAP / bilancio pubblico o il concorso all’indebitamento delle Amministrazioni Pubbliche (come è accaduto nel 2006, visto che sono venuti meno i trasferimenti dalle gestioni in attivo dell’INPDAP). A che logica economica risponde l’erogazione di credito agevolato tramite raccolta delle risorse con indebitamento (non agevolato)?. O forse il decreto in oggetto, chiamando tutti a contribuire, intende proprio tamponare i disavanzi di tesoreria?. E se così è, con quali prospettive future?.

In conclusione
L’attività della GUPCS è un esempio di quella confusione tra prestazioni assicurative e assistenziali che, nonostante le importanti riforme degli anni Novanta, ancora contraddistingue il welfare italiano [9]. La facilitazione dell’accesso ai prestiti e ai mutui è ricercata attraverso uno strumento che obbliga tutti a contribuire per poi distribuire vantaggi senza un sufficiente ordine di priorità. E quando l’attività di erogazione del credito non è autonoma (i.e. genera disavanzi di tesoreria), lo strumento si “macchia” anche di corporativismo (altra dote di spicco del welfare italiano), perché fa affidamento su altri capitoli del bilancio pubblico, utilizzando risorse finanziare “comuni” per un servizio disponibile a pochi. Una visione dei compiti del welfare system che solo apparentemente e demagogicamente persegue coesione sociale, mentre in realtà contrasta con l’affermazione di una logica condivisa del processo di redistribuzione delle risorse. A questo si aggiunge l’effetto di riflesso di complicazione delle regole pensionistiche e dei rapporti tra struttura del welfare system e funzionamento del mercato del lavoro.
Si riconosce l’importanza di facilitare l’accesso al credito, soprattutto per le fasce di reddito medio-basse e in concomitanza con necessità di spesa meritevoli; ma questo obiettivo sarebbe più efficientemente ed efficacemente perseguito attraverso strumenti nel contempo universali e selettivi, che prevedessero interventi a carico della fiscalità generale (nella forma di minor prelievo, di erogazioni monetarie ad hoc, di erogazione di servizi direttamente o indirettamente connessi alle necessità di spesa), vincolandoli alle caratteristiche soggettive del richiedente e della sua famiglia e alla natura dell’oggetto della spesa. Si guadagnerebbe in trasparenza, verificabilità dei flussi redistributivi e controllabilità della spesa. Per non parlare dei benefici che giungerebbero da concrete politiche di promozione della concorrenza nel settore bancario-finanziario, così come in quelli dei beni, di consumo e di investimento, in cui si collocano le necessità di spesa meritevoli [16].
Proprio su questo tema, CERM ha proposto un pacchetto di interventi in grado di promuovere la costruzione di un welfare system più vicino dell’attuale alle indicazioni elaborate dalla Commissione “Onofri” nel 1997 [9]. Nel suo “piccolo”, il Decreto 45-2007 è un sicuro passo indietro rispetto a quelle indicazioni e al processo di riorganizzazione del welfare system.
Si è scelto di commentarlo per questa ragione, e non perché “si dà eccessiva importanza alla campanella quando v’è da costruire la cattedrale”. E anche come occasione per richiamare l’attenzione su attività “improprie” degli Enti gestori del sistema pensionistico pubblico che dovrebbero essere vagliate con più responsabilità, per gli effetti che sono in grado di generare non solo sugli equilibri del welfare system in senso stretto (è il caso del decreto in oggetto), ma anche sull’allocazione delle risorse finanziarie, sui rapporti tra livelli di governo e sul funzionamento del sistema economico (è il caso, per esempio, dei finanziamenti agli Enti Locali e agli Enti di diritto pubblico controllati da Stato e Regioni).

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NOTE

[1] La definizione di Amministrazioni Pubbliche è quella fornita all’articolo 1, comma 2, del Decreto Legislativo n. 165 del 30 Marzo 2001: “Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300”.
[2] I termini per la comunicazione sono specificati nell’ultima parte del comma 1 e nel comma 2. La contrarietà deve essere manifestata o entro i 6 mesi successivi all’entrata in vigore della norma, oppure entro i 6 mesi successivi al pagamento della prima contribuzione.
[3] Più “efficacemente” si esprime il Legislatore all’articolo 37 del Decreto del Presidente della Repubblica n. 1.032 del 29 Dicembre 1973 dove, in merito ai contributi al fondo per le prestazioni creditizie (i.e. futura GUPCS) afferma: “I contributi […] non sono rimborsabili ancorché non siano state erogate prestazioni”.
[4] La retribuzione lorda è quella valida ai fini contributivi, così come individuata ai sensi dell’articolo 2, commi 9 e 10, della Legge n. 335 dell’8 Agosto 1995.
[5] La soglia di esenzione è adeguata “[…] dall’INPDAP prendendo a riferimento le variazioni del trattamento minimo delle pensioni a carico del Fondo Pensioni dei Lavoratori Dipendenti”.
[6] Legge Finanziaria per il 2006, così come modificata dal Decreto Legge n. 262/2006 (convertito dalla Legge n. 286 del 24 Novembre) e dalla Legge Finanziaria per il 2007 (Legge n. 296/2006).
[7]È istituita presso l’INPDAP la Gestione Unitaria delle Prestazioni Creditizie e Sociali agli iscritti. Con decreto del Ministro del Lavoro e della Previdenza Sociale, di concerto con il Ministro del Tesoro, sono emanate le necessarie norme regolamentari”.
Per l’attività della GUPCS, cfr. sito istituzionale dell’INPDAP:
http://www.inpdap.gov.it/webinternet/credito/index.asp,
http://www.inpdap.gov.it/webinternet/credito/Prestiti.asp,
http://www.inpdap.gov.it/webinternet/credito/PrestitiPluriennaliDiretti.asp,
http://www.inpdap.gov.it/webinternet/credito/PrestitiPluriennaliGarantiti.asp,
http://www.inpdap.gov.it/webinternet/credito/Mutui.asp,
http://www.inpdap.gov.it/webinternet/credito/IpotecariAlleCooperativeDiIscritti.asp,
http://www.inpdap.gov.it/webinternet/credito/AgliEntiEAlleCoopertiveEdilizie.asp,
http://www.inpdap.gov.it/webinternet/credito/Convenzioni.asp.
[8] Cfr. articolo 1, comma 242, della Legge n. 626/1996, in modifica del Decreto del Presidente della Repubblica n. 1.032 del 29 Dicembre 1973. Agli articoli 39 e 40 (e successive modificazioni e integrazioni), il suddetto DPR elenca le categorie iscritte al fondo per le prestazioni creditizie  (i.e. futura GUPCS).
[9] Si veda il documento “Per una riforma delle pensioni e del welfare system” su www.cermlab.it/wpnew , che rimanda direttamente alla relazione conclusiva della Commissione “Onofri” del 1997 (http://www.astrid-online.it/Amministra/-Commissio/Comm-Onofri-Rel-Fin_28_02_1997.pdf).
[10] Sul punto, cfr.Per una riforma delle pensioni e del welfare system”, schema di sintesi a pag. 30.
[11] Sul sito istituzionale dell’INPDAP sono disponibili i regolamenti per lo svolgimento dell’attività creditizia.
[12] La citazione è utile, perché le “incongruenze” sono le stesse, manifestandosi anzi ad un livello potenzialmente superiore.
[13] Cfr. http://www.inpdap.gov.it/webinternet/download/credito/manualeop.pdf. Nel complesso, i trasferimenti dello Stato agli Enti previdenziali sono stimati, per il 2007, in circa 76,3 miliardi di Euro (cfr.Relazione Unificata sull’Economia e la Finanza Pubblica”, pag. 78). Nel 2005, l’INPDAP ha fatto registrare un fabbisogno finanziario di oltre 2 miliardi di Euro, che nel 2006 si sono trasformati in un avanzo di circa 1 miliardo solo in virtù di eventi contingenti, come il maggior gettito contributivo dovuto al rinnovo contrattuale 2004-2005 e ai relativi arretrati (pag. 73). Nel 2007, infatti si prevede un ritorno al disavanzo di tesoreria, con un aumento di fabbisogno pari a 2,5 miliardi di Euro.
[14] Cfr.Che cosa resta della riforma delle pensioni e del TFR” su www.cermlab.it/wpnew (http://www.cermlab.it/wpnew/_documents/Che%20cosa%20resta%20della%20riforma.pdf).
[15] Cfr. Ministero dell’Economia e delle Finanze, “Relazione Unificata sull’Economia e la Finanza Pubblica”, (http://www.tesoro.it/web/DFP/index.asp?doc=735).
[16] Si pensi al mercato immobiliare e a tutti i costosi servizi che gli ruotano attorno (agenzie immobiliari, prestazioni notarili, operazioni burocratiche e di cancelleria, etc.).

Scritto da: Fabio Pammolli e Nicola C. Salerno