Dopo l’annuncio di un suo possibile inserimento in Finanziaria-2008, la riforma dei servizi pubblici locali (cosiddetto decreto “Lanzillotta”) è rimandata. Una decisione che da un lato appare positiva, per evitare che formalmente appaia che una riforma è stata fatta nonostante i forti limiti dell’intervento proposto; ma che dall’altro lascia aperte evoluzioni future molto incerte, persino di tipo involutivo. Il disegno originario del decreto “Lanzillotta” mirava a fare dell’asta la modalità generale di selezione del miglior gestore – fosse esso persona giuridica privata o pubblica, senza pregiudiziale alcuna – relegando gli affidamenti diretti a situazioni straordinarie di cui dar conto alle Autorità nazionali di regolazione e per le quali prevedere un programma di superamento. Veniva del tutto esclusa la possibilità delle gestioni in economia, tramite risorse interne agli Enti Locali o aziende speciali[1].

Il testo proposto per la Finanziaria-2008, dopo aver riconfermato questo impianto, ha aggiunto deroghe che de facto lo depotenziavano:
–         ribadiva la possibilità di affidi diretti a società a capitale interamente pubblico sulle quali l’Ente Locale ha un “controllo analogo” a quello esercitabile sui propri uffici, previa dimostrazione della necessità/convenienza di evitare il ricorso all’asta;
–         ma soprattutto voleva aggiungere, a discrezione dell’Ente Locale e senza prova di necessità/convenienza, la possibilità di gestioni in economia, o direttamente tramite risorse interne all’Ente Locale o anche tramite aziende speciali assoggettate alla disciplina del diritto pubblico applicabile allo stesso Ente Locale (vere e proprie articolazioni dell’Ente Locale, pur se dotate di personalità giuridica distinta[2]).

Se la riforma fosse stata inclusa in Finanzia-2008, avrebbe fatto compiere un passo indietro alla normativa, “resuscitando” la gestione in economia e soprattutto le aziende speciali, modalità superate dai perfezionamenti del “Testo Unico degli Enti Locali” intervenuti tra il 2000 e il 2006.
Si deve segnalare, inoltre, che l’assegnazione tramite gara, oltre a trovare una insindacabile possibilità di deroga nella gestione in economia, veniva – nel testo dell’emendamento – indebolita anche dalla possibilità di inserire, nei capitolati di gara, una clausola di preferenza per le imprese assicuranti il mantenimento dei livelli occupazionali ereditati dalla gestione precedente (sesto coma dell’emendamento). Questa clausola, da un lato sarebbe stata un vincolo all’ottimizzazione delle risorse[3] (non sono questi gli interventi pro occupazionali di cui il Paese ha bisogno), e dall’altro sarebbe stata più facilmente soddisfatta da società a capitale completamente o prevalentemente pubblico, che possono contare sul sostegno del bilancio complessivo dell’Ente Locale di riferimento[4]. Anzi, l’obiettivo del mantenimento del livello occupazionale poteva divenire una di quelle condizioni socio-economiche (comma secondo dell’emendamento) con cui l’Ente Locale giustificava l’affidamento diretto a società a capitale interamente pubblico[5]. Con quale controvalutazione tecnica avrebbe dovuto esprimersi l’Antitrust di fronte ad una  posizione di questo tipo?

Né si può sostenere che il generale rilassamento della normativa rispetto alla versione originale del “Lanzillotta” potesse trovare rimedio nelle altre previsioni dell’emendamento:
–         non nel divieto assoluto[6] per i soggetti affidatari senza espletamento di asta di impegnarsi in altre attività (in primis nella gestione di altri servizi pubblici locali): l’obiettivo non può essere solo quello di impedire sussidi incrociati tra gestioni, lasciando comunque che nelle singole realtà locali non venga selezionato il miglior affidatario;
–         non nell’obbligo (di per sé fondamentale) che il bilancio dell’azienda speciale venga consolidato nel bilancio dell’Ente Locale di riferimento: da solo, quest’obbligo, non può costituire garanzia di piena responsabilizzazione nella gestione, né più né meno di come avviene per la contabilizzazione di tutte le attività svolte dall’Ente Locale (direttamente o attraverso le sue articolazioni funzionali)[7];
–         non nell’assoggettamento (anche questo di per sé fondamentale[8]) al Patto di Stabilità Interno di tutti i soggetti (a capitale interamente pubblico) affidatari diretti: se sinora le regole del Patto di Stabilità Interno non sono state sufficienti a creare dovunque stimoli all’efficienza/efficacia nell’azione di governo (anche al di là dei servizi pubblici locali), è perché i target del Patto hanno necessità di “microfondazioni” nei comportamenti dei singoli operatori (siano essi pubblici o privati), e il vaglio dell’asta, con la sostituibilità del gestore inadatto, è una di queste “microfondazioni”. Per le ragioni sintetizzate, si ritiene sia stato bene non includere l’emendamento nella Finanziaria-2008.

Ma adesso rimane più che mai aperta la riforma dei servizi pubblici locali, perché quello stesso emendamento ha ripreso la veste giuridica di disegno di legge che deve seguire l’iter parlamentare. Sarà possibile migliorare il testo per fare compiere concreti progressi alla normativa di settore? I diversi argomenti con cui è stato salutato lo stralcio dalla Finanziaria non lasciano ben sperare per l’immediato: per alcuni (inclusa la posizione qui espressa) è stato preferibile non fare una “falsa” riforma che avrebbe lasciato pressoché immutati tutti gli snodi problematici; per altri (tra cui numerosi rappresentanti degli Enti Locali che non hanno fatto mancare veti alla riforma) lo stralcio è stato positivo perché deve essere ancora ricercata la più ampia condivisione di vedute tra Governo ed Enti Locali[9]. La distanza tra queste due posizioni su un testo che, pur affermando il principio generale dell’apertura a concorrenza tramite asta (la vera novità), avrebbe comunque de facto lasciato immutate possibilità agli Enti Locali di continuare con i modelli di gestione in essere, lascia intendere quanto lungo e periglioso debba ancora essere il percorso di riassetto dei servizi pubblici locali.


[1] Per una ricostruzione storica, cfr.Le modifiche al Ddl ‘Lanzillotta’ – il difficile percorso verso il riassetto dei servizi pubblici locali”, Editoriale n. 9/2007.
[2] Cfr. l’articolo 114 del “Testo Unico degli Enti Locali” (Decreto Legislativo n. 267 dell’8 Agosto 2000). Ad oggi, il ricorso all’azienda speciale è possibile solo per la gestione dei servizi pubblici locali privi di rilevanza economica. Inoltre, non è possibile neppure la gestione in economia attraverso risorse interne all’Ente Locale. Queste due scelte sono il risultato del processo di riforma avviato con la prima versione del “Testo Unico degli Enti Locali” e proceduto con la Legge n. 448 del 2001, il Decreto Legge n. 50 del 2003, il Decreto Legge n. 80 del 2004, il Decreto legge n. 44 del 2005, il Decreto Legge n. 203 del 2005, il Decreto Legislativo n. 152 del 2006.
[3] L’obiettivo generale alla base della riforma dei servizi pubblici locali.
[4] Sono, a questo punto di vista, società con un vincolo di bilancio “soffice”.
[5]Le altre condizioni sono, invece, pienamente condivisibili: le misure di rispetto dell’ambiente e di salvaguardia della qualità delle condizioni di lavoro.
[6] Per altro con decorrenza differita al 31 Dicembre 2008.
[7] Si dovrebbe, altrimenti, sostenere una posizione di principio: che tutti i servizi pubblici (locali e non) i cui costi e ricavi trovano riscontro nella contabilità pubblica sono, per definizione, gestiti sulla frontiera di efficienza/efficacia, trovando soluzione ogni problema di incentivazione individuale sia degli amministratori che dei decisori politici.
[8]È quello che già avviene in Spagna, un Paese che sta portando avanti la costruzione dell’impianto federalista dello Stato in maniera più coerente e organica di quanto non stia avvenendo in Italia. Anche in questo caso, l’inclusione nel Patto di Stabilità veniva differita al 1° Gennaio 2011.
[9]Cfr. Il Sole 24 Ore del 6 Dicembre u.s. “Interessi particolari contro la riforma dei servizi pubblici locali” (intervista al Ministro Linda Lanzillotta), e Il Sole 24 Ore del 12 Dicembre u.s. “Servizi pubblici locali fuori dalla manovra”.

Scritto da: http://www.cermlab.it/wpnew/wp-content/uploads/cerm/Editoriale_20-07.pdf